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政协北京市东城区委员会提案第十四届一次第 40 号(区政府法制办主办)
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提 案 者

九三学社东城区委

联系人

崔媛媛

通讯地址

东城区幸福大街32319

 

   

关于有效运用法治手段助力东城区非首都功能疏解的建议

        

20154月,中共中央政治局通过的《京津冀协同发展规划纲要》确定北京市作为首都的城市功能为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”,同时指出“有序疏解非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京‘大城市病’问题是京津冀协同发展的首要任务。”

事实上,在此之前,北京市东城区政府已经率先制定了《东城区疏解非首都功能工作方案》,方案依据东城区自身特点,确定了东城区“首都文化中心区、世界城市窗口区”的总体定位,坚持调整疏解和提质增效相结合,以“实施城市核心区改造建设、限制低端业态、推进产业转移、提升产业水平”为突破口,积极开展非首都功能疏解工作。

由于东城区高度重视法律工作,委派区政府法制办参与各类重大项目审核论证、对所有提交区政府会议审议和区政府审批的文件或者事项进行合法性审查,建立政府法律顾问制度、在全市率先创办区县政府法治培训基地,并通过多种形式创新和实践非首都功能疏解项目法律服务和政策宣传,因此,东城区非首都功能疏解工作开局良好。

但同时,相关法律法规和政策依据的缺失制约了东城区非首都功能疏解工作的进一步开展,突出地表现在:缺乏裁撤关停的疏解“负面清单”,并存直管公房、单位自管产、军产、宗教产、私产、文革产、经租产等多种产权性质的不动产,违规占用文保区房屋问题突出,安全形势不容乐观,东城旧城现有的危改项目半数以上都很难纳入《征收与补偿条例》适用范围,疏解工作所需资金渠道狭小等。

为此,根据调研了解到情况及相关分析,我们提出如下建议:

一、编制《东城区关于非首都功能疏解工作法律法规和政策汇编》,为进一步开展非首都功能疏解工作提供依据支持。

建议东城区政府以法制办牵头、以政府法律顾问及其团队为基本力量、以东城区非首都功能疏解工作方案和实际状况为出发点,争取北京市律师协会、东城区律师协会相关委员会的大力配合,全面整理编制《东城区关于非首都功能疏解工作法律法规和政策汇编》(包括其后的补充文本),为开展非首都功能疏解实践工作提供依据支持。  比如,20161127,中共中央、国务院正式对外公布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,以及20161129最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》和《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》对于解决东城区历史遗留的情况复杂的产权问题提供了工作依据。

在不同项目具体的法律适用上,由相关部门的政府法律顾问根据法律适用位阶原则等提出具体的法律适用建议。

此外,对于在疏解工作实践中发现缺少法律法规和政策依据的难点、焦点问题,责成相关部门提供情况说明,由区政府法制办汇总,逐级上交,通过多种途径促成立法提案,进一步贯彻依法行政,推动依法治国。

二、率先实现“民事、行政、刑事”会商三结合制度,加强非首都功能疏解区级政策和项目的可执行性。

建议东城区在非首都功能疏解区级政策制定和项目审核工作中率先实现“民事、行政、刑事”会商三结合制度,多角度地考查实体和程序的各项要求,以加强区级非首都功能疏解政策和项目的可执行性。

以拆迁工作为例:

涉及到多项民事、行政法律法规适用问题:比如,《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《政府信息公开条例》等。

涉及到多项行政程序遵守问题:比如,合法的土地规划和土地管理,拆迁人的立项文件、拆迁人提供合法有效的拆迁补偿安置资金证明后区建委作出《房屋拆迁许可证》、由持有拆迁许可证的拆迁人签订补偿协议,拆迁程序合法合规等。任何程序方面的瑕疵,都可能导致整个项目拆迁工作受阻,或为日后败诉承担高额赔偿埋下伏笔。

涉及到刑事犯罪问题:比如,因被拆迁方暴力抗拆和拆迁方暴力强拆在拆迁现场发生故意伤害、故意毁坏财物案件,家庭成员间因拆迁利益分配引发的故意伤害案件;区域黑恶势力借拆迁之机,纠结地方闲散无业人员扰乱社会公共秩序寻衅滋事案件;被拆迁方因不满相关部门的安置补偿方案,扰乱相关部门正常工作妨害公务案件。

因此,建议东城区委、区政府在非首都功能疏解区级政策制定和项目论证过程中,委派政法委、法制办牵头,由主管部门负责人、政府法律顾问负责,其他相关部门负责人、政府法律顾问参与,并聘请从事相关领域的民事、行政、刑事办案的一线专业律师、法学专家等共同参加、凝心聚力,从各个角度展开论证,综合统筹、有序布局、杜绝瑕疵、规避风险,确保在正确的法律思维下综合全面地适用法律,确保疏解工作顺利开展、不留隐患,确保疏解后的区域社会状态长治久安。

三、加强非首都功能疏解工作双方的信任与沟通,力争在源头解决问题、减少疏解成本、提高疏解成效。

由于非首都功能疏解涉及到各方利益的调整、改变和再分配,因此,加强疏解双方的相互信任与沟通,力争在源头解决问题,对于减少疏解成本、提高疏解成效显得尤为重要。

因此,建议东城区委、区政府在既有的司法所、街道、律师现场宣讲法律法规等的基础上,以涉及的相关社会业态和社会群体为目标,从项目立项调研到项目执行的全过程中,进一步拓展沟通途径,进一步加强沟通人员的配备数量和业务素养,充分保障被疏解方的发声、保障政府和民众之间实现良性的信息传递和共享。

四、多种途径加强全区法治思维,营造非首都功能疏解工作的良好社会氛围,实现各方的合力,推动疏解工作实现既定目标。

1、进一步加强行政机关及其工作人员的法治思维,不断增强法律面前人人平等的理念,切实促进政府将工作思维建立在不违背法律的基础上,促进全体行政机关及其工作人员充分认识到即便掌握更多话语权、支配更多社会资源,但在法律面前,也必须严格遵守。

2、通过协调区内各主要机关(包括区法院、区检察院)等开展形式多样的工作,共同结合疏解工作的实际状况及具体案例,不断提升对法治思维指导下有效运用法律手段的认识。

3、开通区政府法制办与区律协的直通车,鼓励区律协、区内律所及从业律师、案件委托代理律师等积极发挥桥梁作用,既结合司法实例,向疏解工作涉及的社会业态和社会群体进行法律法规和政策解读,引导其在法律框架内,依照合法程序理性地表达诉求,又通过区律协直通车的渠道向区委、区政府及相关部门反映社会群体的相关意见、建议和诉求。

4、通过进一步加强“以案说法”、现场答疑、宣传手册、公开庭审等多样形式在全区范围内营造疏解工作的良好社会氛围,实现疏解双方的合力,推动疏解工作实现既定目标。

总之,非首都功能疏解工作的过程实质上就是践行依法行政、依法治国的过程。东城区通过有效地运用法治手段开展疏解工作,不但有助于疏解目标的顺利实现,也将为中国基层政府践行依法行政、推进依法治国树立良好的典范。

 
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